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党国英:土地制度改革不能再拖延

时间:2014-05-05 13:43:30  来源:  作者:  点击:96865

 摘要:我国因土地所有制不同产生了各种复杂问题,造成巨大浪费与不公,须厘清权属关系,更新规划,正确理解公有经济、集体经济与私有经济的关系。

  《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称“《决定》”)提出:“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革。”应该说,《决定》中旨在“推进城乡要素平等交换”而“建立城乡统一的建设用地市场”等改革内容,是落实“市场在资源配置中起决定性作用”的重要举措。建立城乡统一的建设用地市场等改革,将大力推进以城乡要素自由流动、平等交换为核心的统一要素市场的形成,让广大农民增加财产性收入,平等参与现代化进程、共同分享现代化成果,这将对中国社会经济发生深刻影响。

  一、当前土地制度存在的主要问题

  我国二元体制在土地要素市场方面有突出反映。一是城乡之间实行不同的土地制度,以至农村土地转为建设用地时,事实上要被征用为国有土地。二是城乡土地交易方式不同。农村土地经由征地环节后,由国家将土地送入二级市场,农民的土地即使符合建设规划,也不能直接与土地最终使用者进行交易。三是城乡土地规划体制有差异。尽管国家已经有了统一的《城乡规划法》,但因所有制不同产生的复杂问题,发生了所谓土地规划及用途管理的“圈内”、“圈外”困扰。

  从理论上说,地块的位置相近、用途相近,若因市场不完全造成价格差异,必然产生效率损失。在土地管理和土地交易的实践中,我国土地要素的效率损失表现为以下五个方面:

  ()城市建设用地浪费严重。我国因城市化带来耕地减少的程度超过多数发达国家城市化快速增长时期的耕地减少程度。我国实行耕地“占补平衡”政策以后,按官方的数据,耕地没有减少,但“占优补劣”的问题突出。城市建成区面积的扩大可视为优质耕地的减少。我国城市建成区面积的增长速度在“九五”、“十五”非常快,达到5.34%,虽在“十一五”计划期的前两年速度开始下降,但仍然达到3.84%。这种情形导致我国城市建成区面积的扩张超过城市人口的增长速度,以至城市人口密度持续下降,东部城市甚于西部城市,而东部城市政府最喜欢讲建设用地短缺(资料来源:《中国统计年鉴》<2009>、《中国城市统计年鉴》<2008>,均为中国统计出版社)

  ()因所有权制度及其对土地规划体制的负面影响,我国住房建设用地被限于城市,且多是平原地区的优质耕地,浅山区土地的房地产开发基本被堵死,造成住房建设用地紧张。

  ()土地所有制缺陷和城乡土地市场价格差异巨大,也诱导农民多占宅基地,造成农村土地的巨大浪费。与日本比较,1954年日本乡村的住宅占地面积是耕地面积的6.8%,而我国村落占地是耕地的13.3%,超过日本的1倍还多(《主要资本主义国家经济统计集》,世界知识出版社,1962)。保守估计,通过村庄整治,我国占地约17万平方公里(包括乡镇企业占地)的村落占地可以节约1亿亩地,这个面积足够未来几十年搞经济建设。

  ()二元体制影响我国农业竞争力提高。随着城市化的推进,粮食生产的比较优势会发生结构性下降,一部分山区耕地会逐步退出耕作,因而存在很大的粮食减产因素。据我们的一些调查了解,山区的农业劳动生产率目前是平原地区的一半,以后还会降低。我们将越来越依赖平原地区的粮食生产能力。但因为二元体制造成劳动力转移的不稳定性和所谓“半城市化”缺陷,加上城市建设用地价格过高因素,给农村耕地流转造成困难,农业规模经济难以提升。

  ()土地要素交易不平等。农民的主要财产是土地。多年来,土地“交易”一直是国家与农民关系的核心问题。按照市场经济的原则,即使政府征用土地,也应按照市场价格来支付土地购买费用。这应该是估计农民在出让土地中利益损失的一个基础。但市场价格的数据很难得到,因为在市场扭曲的情况下,无法确定一个合理的市场价格。我们也不能把各地最终土地使用价格拿来计算,一是因为这个价格根本无法获得,二是这个价格有很大的投机因素。因此,1949年以后,我国农民作为土地使用权的所有者,在他们的土地被大量转为非农用途的过程当中没有获得过地租收入,只是在改革开放以后,农民才能从土地被占用上获得很少数量的“补偿费用”(1997年的《中国统计年鉴》,1996年支付的征地费仅63亿元,而这年是土地征用量比较大的一年)。不难想见,中国农民在这方面失去的收入总量是相当大的。

  二、大胆解放思想,更新管理理念

  过去倡导解放思想多年,但在理论上对土地产权的认识没有突破。我们认为,需要在理论上澄清的有三个方面。

  ()要分清土地资产公共性与私人性两种属性,公共性问题通常需要公权处置,但私权的维护要靠权利的自由行使;公权应尽量避免干预私权行使。公共性问题由其使用的所谓“外部性”引起,例如农地被不合理地用作了建设用地,或建设了有污染的工厂等,这类问题一般可以靠政府与社区规划及用途管制来解决。而土地的私人属性则决定了土地的使用者应该有独立的处置权,不能靠“少数服从多数”这类公共事务处理原则来处置土地。例如农民的承包地征收这件事,不论征地是不是与公共利益有关,开发商或政府都应该和土地承包者一对一地谈判,绝不能由多数人的决策替代少数人的意志。即使是因公共利益征地,在发生异议的情况下,法院也要针对农户走法律程序,不能依多数人的态度对少数人直接采取法律行动。

  ()要区别公有产权与公有经济,不能在二者之间画等号。公有产权在法理上也可被称为“共同共有产权”,而集体产权则是“社区共同共有产权”。后者自古以来就存在,例如,社区道路、社区宗教设施、基于宗法关系的祭祖设施、社区公学、社区公地(通常以低租金租给穷人),等等。这种集体产权,通常只涉及社区的公共生活,与社区的平等和秩序有关,而与社区农户的经济活动无关,所以,它不能等同于集体经济。

  集体经济则完全不同,它只是一定历史时期的政治产物。我们需要集体产权,但不一定需要集体经济。集体产权具有合理性,并不等于集体经济在任何时间、任何地点都具有合理性,这个新理念需要树立起来。

  将上述分析放在国家层面上,同样可以说公有产权与公有经济不是一回事。我们需要大规模的公有产权,但不需要大规模的公有经济。

  有了上述认识的变化,扩大中产阶层的财富增长空间在意识形态上将不再具有障碍。

  ()正确认识公有土地产权内涵。社会主义社会的产权结构应包括公有产权,甚至可以说公有产权应占主导地位,但如上分析,公有土地产权不必等同于公有土地经济。在土地产权关系上要重新认识“公有制”的内涵。其一,国家对公共性极强的土地可以实行国民共同共有,建立土地的国家所有制。我国70%以上的国土不能直接成为企业和个人从事经营性活动资源,而只是一般公共资源,可以实行国家所有制。其二,国家对其他土地的使用进行用途管制和规划约束,用税收杠杆对其“公共性”导致的成本和收益进行调节,也是土地公有制的实现形式,而不必对这些土地直接建立国家所有制。通常,这些土地的使用需要利用市场关系,其所有权制度可实行按份共有或社区共同共有。其三,公有土地的使用权也可以“物权化”,成为公民的财产,例如农民的土地承包权可以通过“长久不变”政策成为农民的土地财产权。国家要像保护类似农民的私人存款一样去保护他们的土地财产权。

  按照这个思路,土地公有制其实无处不在,只是公有的形式不同而已。在这个理念基础上安排土地制度改革,我们将会摆脱很多束缚,建立起城乡统一的土地市场,提高土地资源的配置效率,为建立适度土地密集型农业、提高我国农业竞争力创造制度基础。

  三、土地制度改革的若干操作问题

  中央提出的关于土地制度改革的基本方针需要通过具体的改革措施实现落地。笔者提出以下讨论意见:

  ()推动农村经济组织创新,以深化改革克服现行农村集体经济制度的弊端。今年中央一号文件指出要探索集体经济制度的多种实现形式,应予落实。将农村社区的公共管理职能与农村集体经营性资产管理职能分开,并促进经营性资产按市场化原则组织利用,是改革的基本出路。一些地方这方面积累了改革经验,应在总结提升后加以推广。

  ()稳妥推进农村土地承包权确权颁证工作。以我们调查,这项工作应尽快起步,但不必要求各地均在5年内完成。建议国务院加快修订相关法律,出台关于农村土地确权颁证工作的指导性意见,并给地方决策留有余地。

  ()建立职能明确,分工合理,监管有效,运转顺畅的土地规划管理制度,加大农地保护力度。建议实行“国家农业保护区制度”。这一制度的要点是:①在全国范围内划定面积超过基本农田的农业保护区,并由中央政府在宏观上规划审批,由较高阶的地方政府直接管理。②农业保护区的非农产业项目在一定时期内转移完毕,不允许再有任何非农项目发展。③在农业保护区内设立不完全政府,简化农业保护区的管理机构。④农业保护区管理机构直接归县级或县级以上政府管辖,并不做GDP政绩考核。⑤在建立此项制度的前提下,下放其他类型土地的管理权,扩大地方政府的土地规划管理权。建立此项制度的最大好处是降低耕地保护的行政管理成本,更有效地保护农业用地,同时放活地方的土地规划管理,促进城镇化健康发展。

  ()调整规划理念,解决中产阶层的独栋房屋需求问题。第一,我们需要的只是改变规划理念,不需要降低现有城市平均人口密度,更不需要多占耕地。第二,如果有更大的视野,这个问题更好解决。我国有大量不适合农业发展、又离城市较近的土地,这些地方做合理开发,也是独栋房屋建设的资源。第三,并不要求每个城市都大规模开发独栋房屋。划定的农业保护区在东部地区会多些,制约也大一些。通过合理规划适度开发独栋住宅,其实有利于解决进城务工农民的城市定居问题。目前一部分较为富裕的农村居民在脱离农业后不愿到城市定居,与无力购买城市稀有的独栋房屋有关。如果有土地规划管理方面的改革,增大城市独栋房屋供应有利于他们进城定居,并盘活他们在农村的房产。城市独栋房屋供应增加后,市民的住房满足一步到位,有可能降低城市居民对多套楼房的需求,从而降低城市住房需求,进而拉低房价,有利于一般进城务工家庭在城市定居。当然,实现这个目标需要有多种配套改革。

  ()在加快规划与用途管制改革的前提下,推进“城乡建设用地市场统一”的改革。这个改革主张虽然在中共十七届三中全会上已经提出,但过去5年落实不够。笔者认为,今后落实这项改革举措仍然会有一定难度,包括认识方面的难题,也包括操作上的难题。

  实践中如何把握“经营性建设用地”这个指称,并不容易。按说农民的宅基地不是“经营性”建设用地,但实践中宅基地很有可能转变为经营性建设用地。一个村庄,扣除掉农户的宅基地,其余村庄占地都可以被看做经营性建设用地,其中包括原乡镇企业占地与一些连片的废弃地。但在有的地方,农户把自己的宅基地“送”给集体,集体也就把它当做宅基地了。犬牙交错的所谓经营性建设用地单独开发并不好,统筹规划利用会更好一些。我们希望今后能处理好这个问题。

  这次中央全会非常正确地提出,要在“规划与用途管制的前提下”考虑集体建设用地的开发问题。没有这一条,事情就很麻烦。全国近60万个行政村拥有约18万平方公里的建设用地(包括宅基地),如果简单推向市场,将意味着全国会出现大量开发建设点,其实既不必要,也无可能。那么,什么样的农村建设用地可以推向市场?规划怎么制定?土地用途管制如何落实?这都是需要回答的现实问题。

  中央政府的规划不可能具体管到某个村的建设。可行的办法是由地方政府,特别是县级以下的政府负责集体建设用地利用规划。但规划权下沉后可能会有两个问题:一是盲目将辖区内的村庄占地都列入商业开发范围,充其量会要求村集体划定一定比例的土地做公共设施。这会骤然增加地方的建设用地供应。二是另一个极端,地方政府或为了维持自己高位运行的土地存量的价格,拿规划做门槛,不允许集体建设用地入市。这两种极端情形都要克服,克服的办法是加强村庄建设用地利用规划与城乡总体规划的衔接,并促进规划的民主化与法治化。为此,中央政府应出台一般性指导意见。

  土地的用途管制也是必要的,但也要防止这种管制手段成为集体建设用地入市的高企难降的门槛。防止此种情形发生的办法,也需要中央政府从合理的土地用途管制体制的设计开始。中央政府可以考虑在全国划定农业保护区,采取一系列技术性措施,如连续大面积划定、改变行政管理层次等,克服目前基本农田保护办法的很多弊端。与此同时,对于农业保护区以外的土地,可以看做允许做非农产业开发的土地,交给地方管理,中央不再干预,更不再进行指标控制。有了这个制度,便可以考虑将农业保护区之外的全部集体建设用地推向市场,也不需要区分什么经营性建设用地与农户宅基地。至于农业保护区之内的非农用地,也不必强令其使用者离开后复垦,而可以考虑用政策引导的办法逐步使这些土地转变为农地。

(作者:中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任)

文章来源: 中国党政干部论坛 发布时间:2013-12-09

(责任编辑:jihongfei)